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La procédure d'autorisation de construire des éoliennes

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Synthèse

 

L'installation d'éoliennes par tout porteur de projet et maître d'ouvrage doit être autorisée par une autorité publique. La procédure de soumission du projet et de prise de la décision publique se caractérise par sept traits principaux qui visent à favoriser les maîtres d'ouvrage.

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  • Une demande d’autorisation unique appelée « autorisation environnementale" doit être demandée. Cette autorisation se substitue à huit anciennes autorisations (cf. article L. 181-2 du code de l'environnement) ; et l'article R. 425-29-2. du code de l'urbanisme prévoit que lorsqu’un projet éolien est soumis à autorisation environnementale, cette autorisation dispense du permis de construire et donc dépossède le maire de son pouvoir général en la matière ;  

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  • Cette autorisation est prise sur la base « d’une étude d’impact » présentée par le maître d’ouvrage.

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  • Cette étude d’impact est analysée par une « autorité environnementale » départementale indépendante (AE) qui donne son avis selon des critères environnementaux définis ; elle est aussi transmise pour avis aux collectivités territoriales concernées.

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  • L'étude d'impact est suivie d’une enquête publique.

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  • les propriétaires et exploitants des terrains sur lesquels les éolienne sont implantées doivent signer des contrats de location sur la durée de vie du site (20 ans ou plus) en contrepartie de redevances négociées.  

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  • La décision d'autorisation ou de refus est prise par le Préfet de département dans un délai maximum de 9 mois après le dépôt de la demande.

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  • La procédure de recours éventuelle devant le juge (la cour d’appel administrative) de la décision du préfet suit une procédure particulière raccourcie dérogatoire.

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Cette procédure très défavorable aux habitants des localités appelle sept observations majeures. 

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  • C’est une procédure d’autorisation de construire et non de décision de construire. La décision de construire relève du maître d’ouvrage et est privée. Elle n’est donc pas fondée sur des critères relevant de l’opportunité de doter une commune ou un ensemble de communes d’éoliennes, mais sur le respect par le maître d’ouvrage des règles générales imposées aux installations éoliennes et les profits qu'il peut en tirer.

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  • Elle ne prévoit pas d’avis, encore moins d’accord, donné par les collectivités locales au lancement des « études de faisabilité », mais seulement un avis final après l’élaboration de l’étude d’impact. Cet accord au « lancement d’études de faisabilité » (déjà donné par Nieul à VSB), n’a aucune base juridique ni aucune valeur juridique ; il ne vise qu’à obtenir un engagement de la commune afin de « sécuriser » la suite de la procédure pour le porteur de projet (VSB) en obligeant la municipalité à se sentir engagée (le terme utilisé par VSB est « validation » de la décision de lancer les études par la commune) en quelque sorte moralement dans le projet ; et à rendre par cela plus difficile un avis négatif ultérieur de la commune alors même que la municipalité n’a pas et ne peut pas avoir les données de base les plus élémentaires sur le projet.

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  • Les accords obtenus des propriétaires et exploitants pour l'installation des éoliennes sur leur propriété et exploitation peuvent l’être – et devraient l’être - après l’étude d’impact (et même après l’autorisation environnementale) alors qu’ils sont demandés avant toute étude et définition, même sommaire, du projet et ce pour toute la durée du projet.

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  • Les autorités locales (maires, présidents de communauté) n’ont aucun pouvoir de décision sur un projet de dimension par nature microlocale. Elles sont simplement invitées à donner leur avis. On ignore le poids de cet avis dans la décision du préfet : il peut, et cela s'est déjà passé, prendre une décision contraire, même lorsque cette avis est négatif. Mais cette mise à l’écart est à l’opposé de l’esprit du code de l’environnement et aux préconisations des rapports internationaux (GIEC) sur la lutte contre le réchauffement climatique qui insistent sur la nécessité de donner aux populations et autorités locales le pouvoir de décider des moyens de lutte les plus appropriés au nom de l’efficacité. Elle dépossède à une grande échelle les citoyens de la maîtrise de leur projet et espace de vie.  

 

  • Ces règles amènent à relativiser aussi les éventuels engagements que ces autorités peuvent prendre sur la décision finale (notamment emplacements) et sur les extensions du site (augmentation du nombre d’éoliennes) lors des présentations initiales du projet, pour écarter les oppositions au projet : ils savent ne pas disposer des moyens légaux de les tenir. 

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  • La procédure vise à rendre la plus rapide possible la prise de décision du préfet. A cet égard, elle est très favorable aux industriels et intérêts privés du secteur éolien et défavorable aux personnes auxquelles les éoliennes portent tort en raison de leurs nuisances avérées.

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  • La procédure vise à faire obstacle aux recours juridiques des citoyens lésés ou exposés à des nuisances graves contre la décision du préfet en instituant une procédure juridique dérogeant au droit commun (suppression du double niveau de juridiction - première instance et appel- et en limitant le temps de la discussion entre les parties).

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Bases juridiques

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Cette procédure a fait l’objet d’une expérimentation qui s’est achevée en 2016 et a été suivi d’une généralisée par une ordonnance et deux décrets très importants de janvier 2017. C’est sur la base de ces textes que des recours peuvent être engagés.

Les éoliennes sont considérées comme des ICPE (installations classées pour la protection de l’environnement). Elles sont soumises aux textes relatifs aux ICPE.

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Synthèse
Bases juridiques

Les textes

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  • Code de l’environnement (articles L.122.1 à L.122.3))

  • Ordonnance n°2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale

  • Décret n°2017-82 du 26 janvier relatif à l’autorisation environnementale

  • Décret n°2017-82 du 26 janvier relatif à l’autorisation environnementale

  • Décret n°2018-1054 du 29 novembre 2018 portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit de l’environnement

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La procédure

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Les textes précisent :

  • L’autorité compétente pour prendre la décision ;

  • La composition du dossier de demande d’autorisation ;

  • Les modalités de l’examen de la demande par le préfet et ses services ;

  • L’organisation de l’enquête publique ;

  • Les conditions de demande d’avis des conseils municipaux et des groupements ;

  • Les modalités de la décision du préfet ;

  • Le contenu de l’arrêté de décision du préfet.

 

A-Autorité compétente pour prendre la décision

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L’autorité administrative compétente pour délivrer l’autorisation environnementale …est le préfet du département dans lequel est situé le projet. (Art. R. 181-2.-) à qui est adressée la demande d’autorisation.

 

Le service coordonnateur de l’instruction des demandes d’autorisation et des certificats de projet est : Le service de l’Etat chargé de l’inspection des installations classées, pour les projets qui relèvent principalement du 2° de l’article L. 181-1 (les ICPM) « Art. R. 181-3.-

 

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B-Composition du dossier de demande d’autorisation (Art. R. 181-12)

 

La demande d’autorisation environnementale par le maître d’ouvrage comprend les éléments communs suivants :

 

1°…. s’il s’agit d’une personne morale, sa dénomination ou sa raison sociale, sa forme juridique, son numéro de SIRET, l’adresse de son siège social ainsi que la qualité du signataire de la demande ;

« 2° La mention du lieu où le projet doit être réalisé ainsi qu’un plan de situation du projet à l’échelle 1/25 000, ou, à défaut au 1/50 000, indiquant son emplacement ;

 

« 3° Un document attestant que le pétitionnaire (demandeur, le maître d’ouvrage) est le propriétaire du terrain ou qu’il dispose du droit d’y réaliser son projet ou qu’une procédure est en cours ayant pour effet de lui conférer ce droit ;

 

« 5°lorsque la demande se rapporte à un projet soumis à évaluation environnementale, l’étude d’impact réalisée en application des articles R. 122-2 et R. 122-3, s’il y a lieu actualisée dans les conditions prévues par le III de l’article L. 122-1-1,

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L'étude d'impact : Elle est définie dans l’article 122.1

 

7° Les éléments graphiques, plans ou cartes utiles à la compréhension des pièces du dossier, notamment de celles prévues par les 4° et 5° ;

 

 

8° Une note de présentation non technique.  (13)

 

Le dossier de demande d’autorisation environnementale est complété par les pièces, documents et informations propres aux activités, installations, ouvrages et travaux prévus par le projet pour lequel l’autorisation est sollicitée ainsi qu’aux espaces et espèces faisant l’objet de mesures de protection auxquels il est susceptible de porter atteinte. (Art. R. 181-15)

 

C-Modalités d’examen de la demande (instruction du dossier)

 

La phase d’examen de la demande d’autorisation environnementale prévue par le 1° de l’article L. 181-9 a une durée qui est …de quatre mois à compter de la date de l’accusé de réception du dossier. (Art. R. 181-17).-

 

Toutefois, cette durée de quatre mois peut être suspendue ou prolongée dans certains cas particuliers. Toutefois, elle peut être prolongée pour une durée d'au plus quatre mois lorsque le préfet l'estime nécessaire, pour des motifs dont il informe le demandeur.

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La procédure

Cas de suspension ou prolongation des délais d’examen

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Lorsque le projet est susceptible de faire l’objet des servitudes d’utilité publique mentionnés aux articles L. 211-12, L. 214-4-1 et L. 515-8 (voir), le préfet en informe le maire de la ou des communes d’implantation, ainsi que le pétitionnaire « Art. R. 181-20.-).

 

Si le maire demande l’institution d’une servitude dans le délai d’un mois suivant l’information qui lui a été faite, l’enquête sur le projet définissant la servitude et son périmètre prévue par les articles L. 214-4-1 et L. 515-9 est réalisée conjointement à l’enquête publique sur l’autorisation environnementale prévue par l’article L. 181-9.

 

Le préfet saisit pour avis conforme, dans le cas des éoliennes :

 

1° Le ministre chargé de l’aviation civile ;

2° Le ministre de la défense ;

3°…

4° Les opérateurs radars et de VOR (visual omni range) dans les cas prévus par un arrêté du ministre chargé des installations classées.

 

Ces avis sont rendus dans le délai de deux mois.

Le présent article n’est pas applicable lorsque le pétitionnaire (le demandeur, le maître d’ouvrage) a joint ces avis à son dossier de demande.  (Art. R. 181-32.-)

 

Tous ces avis (prévus par les articles R. 181-21 à R. 181-32) sont, sauf disposition contraire, rendus dans un délai de quarante-cinq jours à compter de la saisine de ces instances par le préfet, et réputés favorables au-delà du délai dans lequel ils auraient dû être rendus.  « Art. R. 181-33).-

 

Les cas où le préfet est tenu de rejeter la demande d’autorisation sont limitativement énumérés.

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Les cas où le préfet est tenu de rejeter la demande

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Le préfet est tenu de rejeter la demande d’autorisation environnementale dans les cas suivants :

 1° Lorsque, malgré la ou les demandes de régularisation qui ont été adressées au pétitionnaire, le dossier est demeuré incomplet ou irrégulier ;

 2° Lorsque l’avis de l’une des autorités ou de l’un des organismes consultés auquel il est fait obligation au préfet de se conformer est défavorable ;

 3° Lorsqu’il s’avère que l’autorisation ne peut être accordée dans le respect des dispositions de l’article L. 181-3 ou sans méconnaître les règles, mentionnées à l’article L. 181-4, qui lui sont applicables.

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Le préfet peut également rejeter la demande lorsqu’il apparaît que la réalisation du projet a été entreprise sans attendre l’issue de l’instruction ou lorsque cette réalisation est subordonnée à l’obtention d’une autorisation d’urbanisme qui apparaît manifestement insusceptible d’être délivrée eu égard à l’affectation des sols définie par le document d’urbanisme local en vigueur au moment de l’instruction, à moins qu’une procédure de révision, de modification ou de mise en compatibilité de ce document ayant pour effet de permettre cette réalisation soit engagée.

 

La décision de rejet est motivée.  (« Art. R. 181-34.)

 

D- Organisation de l’enquête publique

 

L’enquête publique est organisée selon les modalités du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement,1 ainsi que des dispositions suivantes :

 

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L’enquête publique

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Elle est organisée selon des règles fixées dans l’article L-123.3 du code de l’environnement (voir fiche l’enquête publique du site).

On indiquera seulement ici que sa durée est au minimum de 30 jours (L-129.9) et qu’elle est accompagnée de la saisine des collectivités locales pour avis (qui se substitue à leur saisine sur l’étude environnemental (article L.181.10).

 

1° Le préfet saisit le président du tribunal administratif en vue de la désignation d’un commissaire enquêteur ou d’une commission d’enquête en application de l’article R. 123-5 au plus tard quinze jours suivant la date d’achèvement de la phase d’examen ;

2° Le préfet prend l’arrêté d’ouverture et d’organisation de l’enquête prévu par l’article R. 123-9 au plus tard quinze jours après la désignation du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête ;

3°…

4° L’avis d’enquête prévu par le I de l’article R. 123-11 mentionne, s’il y a lieu, que l’installation fait l’objet d’un plan particulier d’intervention en application de l’article L. 741-6 du code de la sécurité intérieure ;

5° Pour les projets relevant du 2° de l’article L. 181-1, les communes mentionnées au II de l’article R. 123-11 sont celles dont une partie du territoire est située à une distance, prise à partir du périmètre de l’installation, inférieure au rayon d’affichage fixé dans la nomenclature des installations classées pour la rubrique dont l’installation relève, auxquelles le préfet peut adjoindre d’autres communes par décision motivée. ( « Art. R. 181-36.)-

 

Les avis recueillis lors de la phase d’examen en application des articles R. 181-19 à R. 181-32 sont joints au dossier mis à l’enquête, ainsi que la tierce expertise prévue par l’article L. 181-13 si elle est produite avant l’ouverture de l’enquête. (Art. R. 181-37.-) 

 

E-Conditions de la demande d’avis des conseils municipaux intéressés et de leurs groupements

 

Dès le début de la phase d’enquête publique, le préfet demande l’avis du conseil municipal des communes mentionnées au II de l’article R. 123-11 et des autres collectivités territoriales, ainsi que de leurs groupements, qu’il estime intéressés par le projet, notamment au regard des incidences environnementales notables de celui-ci sur leur territoire. Ne peuvent être pris en considération que les avis exprimés au plus tard dans les quinze jours suivant la clôture de l’enquête publique. « Art. R. 181-38.- 

 

F-Modalités de la décision du préfet

 

Dans les quinze jours suivant la réception du rapport d’enquête publique, le préfet transmet pour information la note de présentation non technique de la demande d’autorisation environnementale et les conclusions motivées du commissaire enquêteur :

 

« 1° A la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, lorsque la demande d’autorisation environnementale porte sur une carrière et ses installations annexes ou une installation de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent ;

 

« 2° Au conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques dans les autres cas.

 

Le préfet peut également solliciter l’avis de la commission ou du conseil susmentionnés sur les prescriptions dont il envisage

d’assortir l’autorisation ou sur le refus qu’il prévoit d’opposer à la demande. Il en informe le pétitionnaire au moins huit jours avant la réunion de la commission ou du conseil, lui en indique la date et le lieu, lui transmet le projet qui fait l’objet de la demande d’avis et l’informe de la faculté qui lui est offerte de se faire entendre ou représenter lors de cette réunion de la commission ou du conseil.  (Art. R. 181-39.)

 

Le projet d’arrêté statuant sur la demande d’autorisation environnementale est communiqué par le préfet au pétitionnaire (demandeur de l’autorisation, le maître d’ouvrage), qui dispose de quinze jours pour présenter ses observations éventuelles par écrit. « Art. R. 181-40.- 

 

Le préfet statue sur la demande d’autorisation environnementale dans les deux mois à compter du jour de réception par le pétitionnaire du rapport d’enquête transmis par le préfet en application de l’article R. 123-21, sous réserve des dispositions de l’article R. 214-95…(Art. R. 181-41.-)

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Cas de suspension ou de prolongation des délais de prise de décision par le préfet

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Ce délai est toutefois prolongé d’un mois lorsque l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ou celui du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques est sollicité sur le fondement de l’article R. 181-39.

  Ces délais peuvent être prorogés une fois avec l’accord du pétitionnaire.

 Ces délais sont suspendus :

 1° Dans le cas prévu au dernier alinéa de l’article L. 181-9 jusqu’à l’achèvement de la procédure permettant la réalisation du projet ;

2° Si, dans ces délais, le préfet demande une tierce expertise sur le fondement de l’article L. 181-13, à compter de cette demande et jusqu’à la production de l’expertise.  

 

Le silence gardé par le préfet à l’issue des délais prévus pour statuer sur la demande d’autorisation environnementale vaut décision implicite de rejet (Art. R. 181-42.-).

 

G-Contenu de l’arrêté d’autorisation

 

L’arrêté d’autorisation environnementale fixe les prescriptions nécessaires au respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4.

Il comporte notamment les mesures d’évitement, de réduction et de compensation et leurs modalités de suivi qui, le cas échéant, sont établies en tenant compte des prescriptions spéciales dont est assorti le permis de construire, le permis d’aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable en application de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme.

Lorsque l’autorisation environnementale est accordée dans le cadre d’un projet, au sens de l’article L. 122-1, dont la réalisation incombe à plusieurs maîtres d’ouvrage, le préfet identifie, le cas échéant, dans l’arrêté, les obligations et les mesures d’évitement, de réduction et de compensation relevant de la responsabilité de chacun des maîtres d’ouvrage.

 

Il comporte également :

 

1° S’il y a lieu, les prescriptions de nature à réduire ou à prévenir les pollutions à longue distance ainsi que les pollutions transfrontalières ;

2° Les conditions d’exploitation de l’installation de l’ouvrage, des travaux ou de l’activité en période de démarrage, de dysfonctionnement ou d’arrêt momentané ;

3° Les moyens d’analyses et de mesures nécessaires au contrôle du projet et à la surveillance de ses effets sur l’environnement, ainsi que les conditions dans lesquelles les résultats de ces analyses et mesures sont portés à la connaissance de l’inspection de l’environnement ;

4° Les conditions de remise en état après la cessation d’activité.

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Publication de l’arrêté

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En vue de l’information des tiers :

 

1° Une copie de l’arrêté d’autorisation environnementale ou de l’arrêté de refus est déposée à la mairie de la commune d’implantation du projet et peut y être consultée ;

2° Un extrait de ces arrêtés est affiché à la mairie de la commune d’implantation du projet pendant une durée minimum d’un mois ; procès-verbal de l’accomplissement de cette formalité est dressé par les soins du maire ;

« 3° L’arrêté est adressé à chaque conseil municipal et aux autres autorités locales ayant été consultées en application de l’article R. 181-38 ;

 4° L’arrêté est publié sur le site internet de la préfecture qui a délivré l’acte pendant une durée minimale d’un mois.

 

L’information des tiers s’effectue dans le respect du secret de la défense nationale, du secret industriel et de tout secret protégé par la loi.  (Art. R. 181-44.-)

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