Agir sur l'étude d'impact éolien
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Les impacts fortement négatifs des sites éoliens sur la santé des habitants proches des zones, notamment, à cause des nuisances sonores et visuelles, ainsi que les dégâts qu’ils causent à la faune, à la flore, aux paysages et aux patrimoines locaux, sont maintenant bien identifiées, établies et documentées.
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Elles sont reconnues par les institutions spécialisées les plus éminentes, telle l’académie de médecine, dans un rapport récent adoptée à la quasi-unanimité portant sur l’impact des éoliennes sur la santé.
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« L’extension programmée de la filière éolienne terrestre soulève un nombre croissant de plaintes de la part d’associations de riverains faisant état de troubles fonctionnels réalisant ce qu’il est convenu d’appeler le « syndrome de l’éolienne ». Le but de ce rapport était d’en analyser l’impact sanitaire réel et de proposer des recommandations susceptibles d’en diminuer la portée éventuelle.
Si l’éolien terrestre ne semble pas induire directement des pathologies organiques, il affecte au travers de ses nuisances sonores et surtout visuelles la qualité de vie d’une partie des riverains et donc leur « état de complet bien-être physique, mental et social » lequel définit aujourd’hui le concept de santé."
Source : Académie de médecine 2017
Elles sont sans commune mesure avec les avantages environnementaux qu’il est légitimement possible d’attendre du développement des éoliennes qui sont déjà si coûteux pour la collectivité. Tout une partie du site leur est consacré.
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La procédure d'autorisation environnementale - lorsque le préfet accorde ou refuse l’autorisation de développer le projet qui lui est soumis - prévoit que ces nuisances soient évaluer dans une étude d’impacts.
I-PRESENTATION GENERALE DE L’ETUDE D’IMPACTS
L’étude d’impacts constitue l’élément technique central sur lequel l’autorisation environnementale donnée par le préfet à un projet d’éolienne qui lui est soumis repose.
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Cette autorisation se substitue à huit anciennes autorisations (cf. article L. 181-2 du code de l'environnement) ; et l'article R. 425-29-2. du code de l'urbanisme prévoit que lorsqu’un projet éolien est soumis à autorisation environnementale, cette autorisation dispense du permis de construire et donc dépossède le maire de son pouvoir général en la matière.
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Les textes précisant son contenu, sa forme et ses méthodes sont, principalement, les articles L.122-1 et R.122-5 du code de l’environnement.
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La partie législative du code sur ce sujet est rapide et superficielle, en raison du fait qu’elle s’applique à tout projet environnemental et pas seulement aux projets éoliens.
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Pour en savoir plus : article L.122-1 du code de l'environnement
La partie réglementaire précise cette partie législative essentiellement sur le plan des méthodes et du contenu du rapport par grand chapitre, mais elle reste tout aussi évasive sur les enjeux environnementaux sur lesquels l’étude d’impacts doit porter.
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Pour en savoir plus : article R.122-5 du code de l'environnement
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Seul le guide élaboré par le MTES, qui est cette fois spécifique aux projets éoliens (Guide relatif à l’élaboration des études d’impacts des projets de parc éoliens terrestres (guide EI)), circonscrit de façon détaillée tous les domaines d’impacts potentiels précis à analyser par l’étude d’impacts (voir tableau ci-dessous) et propose un plan type détaillé du rapport à présenter ainsi que des éléments de méthodes d’évaluation des nuisances à utiliser. Mais sa valeur, essentiellement opérationnelle, est dénuée de toute portée et force juridiques.
Pour en savoir plus : Guide élaboré par le MTES
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Voir TABLEAU : LES ENJEUX ENVIRONNEMENTAUX DETAILLES POUVANT FAIRE L’OBJET DES ETUDES D’IMPACTS SELON LE GUIDE A L’ELABORATION DES ETUDES D’IMPACTS DES PROJETS DE PARCS EOLIENS TERRESTRES DU MTES
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II-OBSERVATIONS GENERALES
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Il est hors du propos de cette présentation générale d’examiner techniquement tous les aspects de cette réglementation et du guide qui l’accompagne, domaine par domaine, élément par élément ; on limitera le périmètre de ces observations à leurs principes, renvoyant l’analyse individuelle des différents domaines et éléments à des documents d’analyse spécifiques (repris dans la partie dédiée du site aux analyses d’impacts par grands domaines).
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Pour en savoir plus : les 4 grands domaines d’analyse d’impact du site.
A- UNE GRANDE LIBERTE D’ANALYSE DES IMPACTS LAISSEE AU MAÎTRE D’OUVRAGE
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La loi comme le décret ne prescrivent qu’une liste très générale de domaines de nuisances potentiels possibles - ou de thèmes environnementaux - à explorer systématiquement.
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LES THEMES ENVIRONNEMENTAUX (OU ENJEUX OU DOMAINES D’IMPACT) IDENTIFIES PAR LA LOI DEVANT FAIRE L’OBJET DE L’ETUDE D’IMPACT
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L'évaluation environnementale permet de décrire et d'apprécier de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables directes et indirectes d'un projet sur les facteurs suivants :
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1° La population et la santé humaine ;
2° La biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/ CEE du 21 mai 1992 et de la directive 2009/147/ CE du 30 novembre 2009 ;
3° Les terres, le sol, l'eau, l'air et le climat ;
4° Les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage ;
5° L'interaction entre les facteurs mentionnés aux 1° à 4°.
Source : Code de l’environnement
Ce silence est délibéré : il résulte de l’application du principe de proportionnalité posé par l’article L. 122-1 de la loi (« Le contenu de l'étude d'impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. »)
Le guide est, certes, très complet et très détaillé (188 pages), mais, outre qu’il n’a aucun caractère obligatoire, il pose lui-même comme principe qu’il n’a pas vocation à être appliqué dans sa totalité. Il offre ainsi, lui aussi, au maître d’ouvrage le loisir de déterminer le champ des impacts qu’il va étudier et l’ampleur des études qu’il va leur consacrer.
Cette marge d’appréciation laissée au maître d’ouvrage est d’autant plus préjudiciable que c’est à lui et à lui seul qu’il revient de choisir les responsables des études à mener et de s’assurer de leur compétence : le préfet ne peut que lui demander de compléter ces études s’il le juge nécessaire et doit s’assurer seulement qu’il dispose des compétences nécessaires pour expertiser l’étude d’impacts (partie VIII de l’article R.122-5 du code de l’environnement).
L’étude d’impacts est par ailleurs indépendante du schéma régional éolien (SRE) annexé au schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE puis SRADETT en 2019) qui ne présente aucun caractère prescriptif. Cette déconnexion complète des projets proposés des documents de planification établis non seulement rend vaine la programmation régionale, mais éloigne les élus de la définition et de la maîtrise de la politique publique relative au développement des éoliennes, en dépit de son caractère éminemment local. On peine pourtant à imaginer que le projet de 6 éoliennes prévu à Nieul-le-Dolent , ville de 2500 habitants, soit en fait décidé par le gouvernement, le préfet étant son représentant dans le département et soumis au principe hiérarchique.
Ces éléments tendent à favoriser délibérément les opérateurs éoliens et la logique de rentabilité dont ils sont porteurs avec l’appui du gouvernement qui s’est imposé une obligation de résultat en matière de développement de l’éolien par le PPE et la réduction de la part du nucléaire dans le mix énergétique français.
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B- LE RÔLE ESSENTIEL DU PUBLIC ET DES ASSOCIATIONS DANS LE CONTRÔLE DES ÉTUDES D’IMPACT
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Le public et des associations sont ainsi les seuls principaux défenseurs de l’environnement local. Il importe qu’ils exercent pleinement ce rôle que leur reconnaît d’ailleurs le guide réalisé par le MTES : « Il (le guide) s’adresse : ….au public et aux associations qui souhaitent être informés sur le contenu de l’évaluation environnemental du projet et mieux participer aux débats qui sont organisés et à l’enquête public » : cette formulation suppose que les analyses d’impacts soient diffusées tout au long de leur réalisation dès qu’elles sont achevées et qu’elles fassent l’objet de débats « en temps réel ».
C- LES POINTS DE MÉTHODE LES PLUS CRITIQUES A SUIVRE PAR LE PUBLIC ET LES ASSOCIATIONS
Le public et les associations doivent d’après ce qui précède, contrôler le choix des experts chargés des études d’impact et veiller à ce que leur compétence et leur indépendance soient incontestables.
Ils doivent aussi s’assurer que tous les enjeux environnementaux locaux soient bien intégrés dans l’analyse ; leur connaissance du milieu concerné, sous tous ses aspects, humains en premier lieu, est de ce point de vue un avantage qui leur est propre et dont le maître d’ouvrage et les experts qu’il nomme sont totalement dépossédés.
Mais au-delà ils doivent aussi surveiller la mise en œuvre des points de méthode généraux qui, selon leur modalité d’application, peuvent conduire à des résultats très différents des évaluations d’impacts. Quelques indications suivent.
Les aires d’études
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Un élément très important de l’étude d’impact est l’aire d’étude des effets potentiels de la mise en activité d’un parc (l’enquête publique doit couvrir les communes situées dans un rayon de 6 kms). Il ne peut être inférieur à 6 kms pour les ICPE. Il peut être, là encore, selon le guide, défini en fonction du territoire, du projet et du type de nuisance potentielle ; seuls quelques principes généraux sont recommandés :
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TABLEAU : LES AIRES D’ANALYSES DES IMPACTS
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Source : guide relatif à l’élaboration des études d’impact des projets éoliens terrestres (Ministère chargé de l’environnement)
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Le public et les associations doivent veiller à ce que l’étude d’impact retienne les aires d’analyse couvrant la totalité des territoires pouvant subir des nuisances, selon les portées spatiales des différents types de nuisances.
Le démantèlement
L’étude d’impact doit intégrer, outre la phase de fonctionnement, la phase de construction et surtout de démantèlement. Cette dernière est très coûteuse et des opérations de restructuration industrielle entre société mère et filiale, cessions, dépôt de bilan en fin de cycle peuvent viser à en transférer la charge sur d’autres agents que le maître d’ouvrage ou la société exploitante, tels que les collectivités locales ou l’exploitant ; ou même à laisser en héritage à la population locale le sombre spectacle d’une fiche industrielle à l’abandon.
Si le guide indique que l’objectif du futur démantèlement est « la remise en état des lieux », la réalité n’est pas celle là car des textes réglementaires ont rendu possible la limitation des obligations de l’exploitant à seulement l’excavation très partielle du béton constitutif du socle. Le reste peut demeurer dans le sol pour l’éternité : c’est ici une conception très particulière de la sauvegarde de la planète.
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PARTIES EMERGEE ET IMMERGEE DE L’EOLIENNE
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Ce que l’on voit d’une éolienne - le mât et le rotor, la nacelle - peut apparaître joli à première vue, à certains. Ce n’est que la partie émergée de l’installation, la partie immergée n’est que béton, ferraille et matière noire :
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La fondation soutien l’éolienne et s’élargit à la surface en une plateforme (ou aire de grutage) stabilisée et raccordée au réseau routier par un chemin d’accès ;
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Le réseau inter-éolien de câbles électriques enterrés centralise l’électricité produite par chaque éolienne vers un poste de livraison électrique ;
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Un réseau externe de câbles électriques souterrains appartenant au réseau public de distribution ou de transport d’électricité assure le transport de l’électricité produite du poste de livraison au poste source local du gestionnaire du réseau de distribution.
Peuvent s’y ajouter mât de mesure de vent, local technique, aire d’accueil et d’information du public, panneaux d’information et de prescription de sécurité …
L'éolienne se change alors en hideux « aérogénérateur ».
Pour en savoir plus : Dossier démantèlement sur Legifrance : Décret n° 2011-985 du 23 août 2011
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Les méthodes d’évaluation
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Comme toute évaluation, l’analyse d’impacts, aussi encadrée méthodiquement soit-elle, comporte une part d’appréciation personnelle de l’expert. Celle-ci se situe aux trois niveaux de l’évaluation de l’impact d’une éolienne :
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Evaluation de l’enjeu : l’importance en soi, indépendamment du projet, du domaine environnemental considéré (par exemple : une espèce protégée ou en voie de disparition est un enjeu environnemental plus important qu’une espèce non protégée quel que soit le site) ;
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Evaluation de l’effet : l’importance de l’effet positif ou négatif sur un domaine environnemental qui combinée à l’évaluation de l’enjeu conduit à l’évaluation de l’impact (qui est l’évaluation de l’effet pondéré par l’évaluation de l’enjeu) ;
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Evaluation quantitative: tant les évaluations des enjeux que les évaluations des effets (et donc des impacts) doivent être classées sur une échelle de 0 à 5 ou 6 niveaux de notation :
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Pour les effets : 6 niveaux : Positif/Nul/faible/Modéré /Fort/Très fort
Pour les enjeux : 5 niveaux : Très faible/Faible/Modéré/Fort /Très fort
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Le public et les associations doivent exercer un contrôle étroit de cette part irréductible d’appréciation subjective laissée au maître d’ouvrage en exerçant leur pouvoir de contre-expertise qui leur est reconnue par la loi afin d’en limiter l’ampleur.
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Les variantes
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Par ailleurs, la réglementation impose une présentation détaillée et argumentée des variantes (mais seulement de projets éoliens) qui doivent être associées au projet proposé et des raisons du choix du projet retenu finalement pour la demande d’autorisation environnementale.
Le public et les associations ont un rôle déterminant à jouer pour mettre au service des valeurs environnementales ce choix entre des variantes de projet ; le maître d’ouvrage, responsable de l’analyse d’impact et du rapport, pouvant être légitimement supposé utiliser les marges d’appréciations et les libertés méthodologiques qui lui sont laissées pour promouvoir les objectifs de rentabilité dans le choix du projet retenu.
Le public et les associations doivent imposer que les critères de sélection soient exclusivement environnementaux et que l’échelle territoriale de l’analyse soit la plus large possible (et ne se limite pas à quelques zones d’implantation potentielles définies pour des motifs étrangers à l’environnement).
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PRESENTATION DES VARIANTES ET DES RAISONS DU CHOIX DU PROJET
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Partie 3.9 du guide (extrait) :
Il s’agit de présenter, dans un chapitre dédié, les variantes et les raisons du choix du projet :
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≪ Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l'environnement et la santé humaine ».
Ce chapitre doit :
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- "présenter les raisons du choix du site a une échelle suffisamment vaste (communauté de communes par exemple) ;
- présenter des variantes de projet éolien (il ne s’agit pas de présenter des variantes d’autres projets d’énergies renouvelables) ; ces variantes peuvent concerner le nombre, la taille (tour et rotor), la disposition des éoliennes et des aménagements connexes (pistes, poste de livraison, etc.);
- comparer les atouts et les contraintes de chaque variante, et expliquer les raisons du choix du projet. Il est dorénavant demandé une comparaison approfondie des variantes, par une approche globale prenant en compte tant les impacts potentiels que les mesures potentielles associées. La comparaison ne doit plus porter sur les seuls impacts potentiels du projet ; elle doit porter également sur l’importance des mesures potentielles a mettre en place pour avant tout éviter puis réduire ces impacts négatifs. La variante d’implantation retenue représentera le parti d’aménagement le plus pertinent au regard de l’ensemble des contraintes (techniques, acoustiques, paysagères, environnementales, économiques, etc.). Elle sera justifiée et argumentée. Dans des cas particuliers, comme l’extension d’un parc existant, les véritables variantes possibles peuvent être limitées. Dans ce cas-la, on se satisfera de présenter ≪ une [simple] esquisse des principales solutions de substitution examinées ».
Source : guide IE
Les engagements du maître d’ouvrage
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Les textes prévoient que le maître d’ouvrage doive présenter des engagements précis visant à éviter les effets négatifs sur l’environnement ou la santé humaine, réduire les effets non évitables et compenser les effets négatifs, associés à des évaluations de leur effet financier et la présentation des mesures de suivi. La vigilance du public et des associations doit s’exercer et sur ces engagements et sur leur exécution.
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Les enjeux locaux de qualité de vie
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Enfin, l’évaluation des impacts potentiels d’une éolienne doit être menée à partir des « enjeux environnementaux » (qui doivent être bien distingués, comme cela a été montré ci-dessus, des effets sur l’environnement des éoliennes). D’après le MTES dans ces enjeux, il faut inclure la qualité de vie : « un enjeu est une valeur prise par une fonction ou un usage, un territoire ou un milieu au regard des préoccupations écologiques, patrimoniales, paysagères, sociologiques, de qualité de vie et de santé » (Cf Guide, page 22).
Or, ce qui fait la qualité de vie ne peut être défini « dans l’absolu » : cela dépend essentiellement du degré d’accord entre les conditions locales de vie et ce que les populations locales attendent de leur environnement.
L’enjeu – le coût subjectif ou la gêne, le désagrément, la peine, la douleur, l’affliction ressentis - d’une nuisance sonore ou visuelle n’est pas le même sur une population urbaine qui attend de son environnement les éléments qui constituent la qualité de vie urbaine (par exemple de pouvoir disposer de tout bien de consommation et de tout bien culturel à proximité) et sur une population rurale pour laquelle ce sont les éléments de la qualité de vie rurale qui comptent le plus (par exemple la possibilité de se promener dans le calme et la beauté de la nature).
La qualité de vie est donc une notion qui dépend tout autant des caractéristiques de l’environnement local de caractère objectif et mesurable que des dispositions sociologique et psychologique, donc subjectives, des populations qui y vivent et des attentes qu’elles ont nouées dans un projet de vie cohérent et patiemment conquis.
Ni le maître d’ouvrage, ni les experts qui mènent les études, ni le préfet du département dont la vie itinérante ne prédispose pas à savoir ce qui fait la qualité de vie de la population d’une localité particulière, ne peuvent prétendre la connaître : aux habitants de le leur dire et de la faire prévaloir dans l’étude d’impact.
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